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監察法規的制定與地位
來源:法制日報    時間:2019年11月08日    

  持續深化國家監察體制改革、推進反腐敗工作法治化規範化,要求“健全完善配套法規,制定同監察法配套的法律法規,形成系統完備、科學規範、運行有效的法規體系”。10月26日,十三屆全國人大常委會第十四次會議表決通過了《關于國家監察委員會制定監察法規的決定》,明確“國家監察委員會根據憲法和法律,制定監察法規”。這意味著國家監察委員會獲得法規制定權,也意味著,我國在行政法規、軍事法規、地方性法規之外,將出現一種全新類型的法規——監察法規。那麽,監察法規在中國特色社會主義法律體系中處于怎樣的地位?監察機關立法活動的範圍又如何界定?
  憲法基礎:監察權的獨立屬性。我國《憲法》第127條規定,“監察委員會依照法律規定獨立行使監察權”。基于這一點,我國的監察法律體系區別于行政法律體系,也不屬于訴訟法律體系。如何用傳統的部門法劃分理論對監察法律法規作出准確分類,目前還未形成共識。但無論在理論上將其歸入哪一領域,前提都是形成一個以《監察法》爲中心的監察法律規範體系,而在具體制度的建構上,既要對過去的行政監察法律進行合理繼承,又要根據改革的不斷深化,遵循其自身的立法目的、立法原則,對監察法律體系進行充實。
  在監察領域,《監察法》起著統領性和基礎性作用,但其基本法的屬性決定了,其中的大量規定還比較概括,不足以爲監察委員會的運行提供充足的制度供給。我國現行監察法律體系還比較單薄,針對《監察法》的許多重要內容還存在立法空白,比如,關于監察工作的辦案程序和具體措施,在《監察法》中存在大量“根據需要”“可以”等酌定性質的表述,這些概括性的規定爲監察委員會行使監察權提供便利的同時也容易引發監察機關濫用自由裁量權的風險。爲此,不斷提高立法的針對性、及時性、系統性和可操作性,爲《監察法》進行配套立法是當前立法工作的主要任務之一。十三屆全國人大常委會已將政務處分法、監察官法兩部相關法律列入立法規劃,但人大的立法資源是有限的,且在立法效率方面存在客觀不足,難以適應當前的改革節奏,將與監察委員會運行相關的所有事項皆交由全國人大及其常委會進行立法是不現實的。同時,在全國人大及其常委會的這些重要的後續立法出台後,它們同樣存在一個細化和落實的過程,這就需要監察法規來予以實現,這是賦予監察委員會法規制定權的現實需要。
  同時,黨和國家機構改革之後,國家監察機關與黨的紀律檢查機關合署辦公,有利于實現黨紀和國法的互融互通與全面執行,但合署辦公並不意味著兩者工作規則及實施程序的完全混同,這就使國家法律與黨內法規之間的協調問題在監察領域體現得尤爲突出。近兩年,我國黨內法規的制度建設非常迅速,今年印發了新修訂的《中國共産黨黨內法規制定條例》《中國共産黨黨內法規和規範性文件備案審查規定》和新制定的《中國共産黨黨內法規執行責任制規定(試行)》,黨內法規的體系不斷完善,相較之下,監察方面的立法則顯得比較不足,亟待構建完備的法規體系,並使其與黨內法規呼應和銜接。
  立法位階:遵循法律優位原則。法律優位原則的基本含義是“不抵觸”。在監察立法領域遵循法律優位原則,目的是確認法律于監察法規的上下關系。該原則決定了,任何事項只要存在法律,有關監察活動就只得嚴格依照法律規定,任何監察法規都不能與法律相抵觸,否則就是無效的。在法律制定後,法律實施的客觀環境時時刻刻都在發生著重大變化,國家和社會對突破法律、實施社會治理創新的需求也層出不窮,這樣的需求在快速推進的國家監察體制改革中體現得尤爲明顯,但任何改革不能以違反法律、犧牲法治價值爲代價。要做到這一點,就必定要求遵循法律優位原則。
  如上所述,監察法規本身的存在是合理的,但監察機關制定監察法規的行爲並不能因此就當然地具備形式上的直接意義並能被普遍適用,還應當結合《立法法》進行分析。即便監察機關的法規制定權是依法授予的,也不代表不會産生抵觸上位規範的問題,這一點,我們要充分總結行政立法的經驗教訓。《立法法》規定“特別法優于一般法”“新法優于舊法”“上位法優于下位法”等技術性規則,如何處理配套立法與《監察法》的關系,直接關涉法律的適用和實施。《監察法》是由全國人大制定的基本法律,對國家監察工作起統領性和基礎性作用,而監察法規則是行政機關以法規範的方式對法律的具體化,因此監察法規的效力位階應低于《監察法》,原則上不可作出與《監察法》相異的規定。《關于國家監察委員會制定監察法規的決定》中“監察法規不得與憲法、法律相抵觸”“全國人民代表大會常務委員會有權撤銷同憲法和法律相抵觸的監察法規”的內容,體現的就是法律優位原則。
  綜上,從法律優位原則的角度來看,監察法規至少應具備三個特點:第一,內容不得抵觸監察法律的內容,包括監察法律的立法目的、法律原則和具體規則等,否則當屬無效;第二,監察法規的效力在位階上低于《監察法》;第三,當二者在內容上存在不一致時,須以《監察法》爲准,同時啓動相關審查及修改程序。
  立法權限的分配:遵循法律保留原則。法律保留原則是一項基本的立法原則,它解決的是全國人大及其常委會與其他機關的立法權限分配問題,以保證各立法主體在各自的權限範圍內進行立法。監察法律體系的完善以及設定監察立法權都應當遵循法律保留的原則,確保監察體制改革和反腐敗工作在法治的基礎上進行,以充分保障公民基本人權。在監察領域的保留事項,除了《立法法》的規定之外,還應結合監察體制改革的實際情況進一步明確。
  法律保留分爲絕對保留和相對保留。絕對保留是指某些事項必須由法律規定,不得授權其他機關做出規定。相對保留是指全國人民代表大會及其常務委員會可以授權其他機關先制定法規。具體到監察領域,結合《立法法》第9條的規定,至少有以下三項屬于法律絕對保留範圍,監察法規不能就其作出規定:一是關于相關犯罪和刑罰的相關事項;二是關于公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰,例如關于留置措施的事項;三是關于監察制度與司法制度的內容,例如監察和訴訟的銜接問題。結合《立法法》第8條規定,以下內容則屬于法律相對保留事項,即全國人大及其常委會有權作出決定,授權國家監察委員會可以根據實際需要,對其中部分事項先制定監察法規:關于各級監察委員會的産生、組織和職權;關于《監察法》在民族區域自治地區、特別行政區、基層群衆自治組織的適用問題;關于監察活動對非國有財産的征收、征用問題;關于監察活動的國際合作問題等。但授權立法必須以依法授權爲前提,且必須嚴格符合相關的程序要求。
  無論是行政法規還是監察法規,在法律保留的事項之外,爲履行職責所需,可制定相關執行性的規範,基于此,《關于國家監察委員會制定監察法規的決定》指出,國家監察委員會根據憲法和法律制定監察法規,可以就下列事項作出規定:(一)爲執行法律的規定需要制定監察法規的事項;(二)爲履行領導地方各級監察委員會工作的職責需要制定監察法規的事項。但是,人大立法和部門立法的權力配置問題,一直是我國立法領域的一個爭議焦點,如何准確適用法律保留原則,在監察立法的過程中堅持人大的主導權,防止部門立法的不當擴張,是在制定監察法規的實踐中必須要關注的問題。
  值得注意的是,此次授予監察委員會法規制定權,是通過全國人大常委會決定的形式,這在我國雖有先例,且在一定程度上能緩解法治與改革的緊張關系,但監察法規的地位、制定職權、範圍及程序等問題,還有待適時通過《立法法》加以明確,並在適用與備案審查、法規制定程序等方面進一步細化。(林珊珊)

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